R. Fischer
Supongamos que un país está pensando desarrollar un sistema de concesiones, ¿cuáles son los aspectos que debe tomar en cuenta?
En primer lugar, las ventajas financieras directas –ahorro de recursos fiscales– no existen. Básicamente, los recursos ahorrados por el Estado al no construir el proyecto directamente deben ser retribuidos al concesionario, por lo que no hay ganancia neta.1
La otra posibilidad es que las concesiones tengan ventajas porque las empresas privadas son eficientes y el Estado es ineficiente. El Estado puede ser ineficiente de muchas maneras: en la falta de mantenimiento de los proyectos, o en dificultades en la transferencia de recursos al interior del Estado. Por ejemplo, la corrupción puede elevar el costo de transferir recursos a un contratista; o los peajes pueden ser bajos por razones de economía política; o los recursos destinados a mantenimiento tienen un uso más políticamente atractivo en nuevas obras.
Ésto ultimo es tal vez la mayor ventaja de un sistema de concesiones: da más seguridad de buen mantenimiento (especialmente si los usuarios deben pagar por los servicios), pues el concesionario, que tiene una gran inversión hundida, debe enfrentar la presión política de los usuarios si no provee un servicio aceptable. Esto puede llevar a expropiación regulatoria. Para protegerse de esta posibilidad, el concesionario tiende a realizar un buen mantenimiento. Es un país desarrollado, la infraestructura pública está bien mantenida, por lo que esto no es una ventaja de las concesiones.
En resumen, las principales ventajas de un sistema de concesiones provienen del hecho que resuelven deficiencias del Estado, las que son menos relevantes en países desarrollados. El problema es que las concesiones a su vez causan problemas.
Primero están los problema de economía política, pues las concesiones representan una forma de escapar –aparentemente’– a las restricciones presupuestarias y de balance fiscal. Todo indica que el Private Finance Initiative (PFI) en el Reino Unido, un programa similar al nuestro de concesiones, fue la forma de burlar las restricciones a la inversión pública incluidas en el Tratado de Maastricht. O sea en un país desarrollado como el Reuino Unido, las concesiones no parecen haber sido utilizadas por sus ventajas, sino porque permitían escapar a un límite de gasto del gobierno.
Segundo, y enlazado con el punto anterior, están las renegociaciones de contratos, a menudo durante el proceso constructivo mismo. Ellas permiten responder a omisiones en el proyecto o para aumentar la inversión proyectada. Dado que esta es una negociación con solo dos partes, a diferencia del proceso competitivo en la etapa de licitación, los resultados pueden ser muy rentables para el concesionario. Este fenómeno es muy conocido en la industria de la construcción. Ha sido cuantificado en el caso chileno como un incremento de un 33% en el monto invertido en los proyectos.2 Un problema adicional es que estas enormes cifras pueden interferir en las decisiones políticas.
El tercer problema es el contrario al anterior: a medida que pasa el tiempo se hace necesario realizar cambios a la infraestructura y se debe conseguir la aceptación del concesionario, el que está en una buena posición negociadora. Por ello, las concesiones son mucho más inflexibles que obras equivalentes bajo el control del Estado. Esta es una de las causas de la impopularidad del programa de PFI en el Reino Unido.
Hay maneras de reducir el impacto de estas deficiencias, pero en general dependen de la existencia de un poderoso organismo regulador de las concesiones. Esto significa que debe ser independiente del mundo político, que esté empoderado y que tenga capacidad técnica y recursos para concesionar proyectos de alta calidad, que no requieran grandes alteraciones debido a omisiones o errores técnicos. Es un requisito difícil de cumplir para un país que no sea desarrollado –e incluso en muchos de ellos–.
Por lo tanto, el espacio para las concesiones es limitado: en los países ricos no son estrictamente necesarias, y en los demás países sus ventajas dependen de una institucionalidad pública que a menudo no poseen.
Notas: 1. El argumento está formalizado en Engel, E.; Fischer, R. & Galetovic, A. The Basic Public Finance of Public-Private Partnerships, Journal of the European Economic Association, forthcoming.
2. Engel, E.; Fischer, R.; Galetovic, A. & Hermosilla, M. Renegociación de concesiones en Chile, Estudios Públicos, 2009, 113, 151-205. Por supuesto, es necesario comparar este monto con las renegociaciones de construcción de obras equivalentes por el Estado, y no disponemos de esa cifra.
Variacioncompensada's Blog 