Equidad horizontal y el FUT

R. Fischer

La equidad vertical que persigue el gobierno se consigue aumentando los impuestos a quienes tienen mayores ingresos. Esto en si mismo, no requiere eliminar el FUT: se pueden elevar los impuestos a las empresas y cerrar los forados del FUT. El argumento para eliminar el FUT es que no hay equidad horizontal, pues los trabajadores dependientes que tienen altos ingresos no pueden retrasar el pago de sus impuestos, a diferencia de los que tienen empresas y FUT. Por lo tanto, pagan más impuestos, pese a tener el mismo ingreso: no hay equidad horizontal.

Es interesante examinar por lo tanto cuántas son las personas potencialmente afectadas por la falta de equidad horizontal. Por definición, esto solo podría aplicarse a quienes tienen una tasa marginal de más del 25%, porque los demás pagarán menos que la futura tasa de las empresas, que será de 25%.

TABLA DE IMPUESTO GLOBAL COMPLEMENTARIO VIGENTE PARA EL AÑO TRIBUTARIO 2014
Tabla del impuesto global complementario de 2013

Calculemos entonces la tasa efectiva que pagan distintos grupo. Para ser comparables, debemos considerar que las personas de ingresos altos ahorran usando instrumentos que reducen sus impuestos. Mi supuesto es que las personas que están en la tasa más alta ahorran el APV completo (unos $14MM/año), que los que están en el grupo inmediatamente inferior  ahorran la mitad del APV y que el grupo con tasa de 30.4% no usa el APV para ahorrar. Esto, pese a que tienen ingresos que están sobre el 90% de la población, pero así refuerzo mi argumento.

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Tasa de impuesto pagado distintos grupos correspondienttes a categorías de la tasa marginal.

Se pueden discutir los supuestos y se trata solo de un ejemplo, pero lo que es claro del cuadro es que si los trabajadores dependientes usan el APV para ahorrar, su tasa de impuestos no es diferente de la que pagarían las empresas bajo un impuesto de primera categoría de 25%.

Concluyo que los trabajadores dependientes que pagan más del 25% (y que por lo tanto sufren de inequidad horizontal) deben tener ingresos superiores a $73MM al año  (haciendo los cálculos, una persona con ese ingreso que aprovecha el APV paga 24.2% como tasa total). Es decir, son personas que están en la tasa marginal del 40% del global complementario.

Conclusión

¿A dónde va mi argumento? Solo unas 24.000 personas tenían un global complementario superior al límite del 40%, es decir, menos del 1% de los contribuyentes. Muchos de ellos tienen empresas  y por lo tanto la inequidad horizontal no les afecta.1 Por lo tanto, quíenes son afectados por la inequidad horizontal representan menos del 1% de los contribuyentes. 

Concluyo que el argumento para eliminar al FUT se basó en que bastante menos de un 1% de los contribuyentes se veía afectado por la inequidad horizontal. Raro que se experimente con un cambio tan radical para proteger a un grupo pequeñisimo de contiribuyentes de altos ingresos.

Notas:

1. El hecho que solo 24.000 contribuyentes declaran ingresos superiores a  $ 73MM muestra que el FUT, e impuestos internos tienen importantes forados. Esto es un escándalo, porque hay un número muy superior de familias que consumen a tasas que los pondrían en este grupo. Entre el mecanismo de renta presunta y la falta de supervisión eficiente del consumo se omiten decenas de miles de contribuyentes de altos ingresos. Estos consumen más que el límite de la tasa del 40%, pero no pagan los impuestos que deberían. Esto debería corregirse eliminado y mejorando la supervisión del SII, pero no es un argumento para eliminar el FUT.

 

Sobre la Reforma Tributaria

R. Fischer   Escribir sobre la reforma tributaria es una osadía, dado lo poco que conozco en materia impositiva. Sin embargo, tal vez la opinión de un observador que no es experto tributario, pero si microeconomista, tenga algún valor. Creo que en la reforma hay tres aspectos  claramente distinguibles:

  1. ¿Deben subir los impuestos pagados por los sectores de mayores ingresos?
  2. ¿Cómo deben subir los impuestos para no provocar daños económicos?
  3. ¿Qué hacer con los nuevos recursos?

BacheletImpuestos

¿Deben subir los impuestos?

Me parece razonable que suban, aunque no me queda claro si debe ser tanto como lo desean los que proponen el alza impositiva. Existe un segmento del grupos de mayores ingresos –especialmente entre los de muy altos ingresos– que paga mucho menos de lo que debería, mientras otros con ingresos menores  pagan una proporción mayor de sus ingresos. La inequidad horizontal en un sistema de impuestos reduce su aceptabilidad social. En principio sería posible aumentar lo que paga el segmento de más altos ingresos sin aumentar las tasas, permitiendo satisfacer la presión por un aumento del gasto social. En nuestro actual esquema impositivo hay mucha elusión y evasión mediante mecanismos que distorsionan la asignación de recursos. Estas características no son particulares de Chile: también en países desarrollados existe una multitud de trucos similares. Por otra parte, una parte de lo que los proponentes del aumento consideran elusión es simplemente un traspaso de ingresos de un momento del tiempo a otro, es decir, una forma de ahorro que no debería ser penalizada. Por lo tanto las cifras de elusión que se muestran exageran la importancia de  ésta.

¿Cómo subir los impuestos?

En mi inexperta opinión, un sistema impositivo conceptualmente limpio y elegante tiene ventajas sobre un sistema que incluso en su inicio requiere ajustes para no provocar excesivas distorsiones  económicas, en particular sobre la inversión. Es más fácil corregir un sistema con un fundamento lógico: solo se requiere voluntad política. Durante el gobierno anterior hubo un intento –sin demasiado entusiasmo– por cerrar algunos de los forados que tiene el FUT, pero enfrentó a un lobby de abogados tributaristas y contadores. Como tenía poco apoyo del gobierno, al poco tiempo se abandonó el intento. El actual gobierno tiene los votos y la voluntad para cerrar esos y otros resquicios en el sistema impositivo actual, con lo que se habría obtenido el mejor de los mundos: las ventajas de un sistema bien concebido, habiendo corregido sus problemas.

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De la época en que Piñera pensaba en aumentar impuestos

Desde ese punto de vista el sistema con base devengada (y sin FUT, en consecuencia) me parece peor. Esto se advierte al observar el tipo de ajustes que hay que hacerle para reducir su impacto sobre la inversión. Pese a ello, los problemas del nuevo sistema no siempre tienen respuesta. Son intrínsecos a este sistema impositivo. Veamos:

  1. Es necesaria la depreciación acelerada para no castigaren exceso la inversión. En principio no me gusta la depreciación acelerada (es una distorsión pro inversión), pero en el sistema antiguo no era una necesidad, sino un agregado que se podía eliminar sin efectos graves. Ahora en cambio, esto es absolutamente necesario. Además, tenemos el problema que las empresas con poco capital (de servicios o de innovación), no van a poder hacer esos descuentos. Y en ese grupo debe estar la mayoría de las empresas.
  2. En las sociedades con participación de minoritarios, esto tendrán que pagar impuestos aun sobre dividendos no distribuidos. Si no se corrige (y no se me ocurre como hacerlo), habrá una mayor concentración de la propiedad accionaria. Nota posterior: Debo corregir este punto, porque me han explicado que el impuesto sobre los dividendos no distribuidos lo paga la empresa, por lo que el problema que menciono no ocurre (aquí se advierte mi incompetencia en el tema)..
  3. En el caso de las AFP, el problema es que incluso los trabajadores de bajos ingresos pagarán el 35% sobre las utilidades devengadas de las inversiones en empresas chilenas. Las inversiones en fondos mutuos tendrán el mismo problema.
  4. Una parte importante de los recursos acumulados en las sociedades bajo el FUT corresponden a ahorros para la vejez de profesionales. El que no paguen impuestos ahora se corregirá cuando jubilen y retiren esos recursos para vivir mejor cuando ancianos. Bajo el nuevo esquema estas personas no podrán ahorrar sin pagar los impuestos del momento en que ganaban más en sus vidas. Esto genera inequidad horizontal en el tiempo.
  5.  Las empresas deberán acudir más frecuentemente a los bancos porque tendrán menos financiamiento a partir de utilidades acumuladas. Los bancos son caros y no  siempre otorgan crédito en buenas condiciones a las Pymes.
  6. Las empresas tendrán una estructura cargada hacia deudas en vez de patrimonio. Esto debería traducirse en una economía menos robusta y más sensible a cambios en las condiciones externas.

Deben haber muchos otros problemas que aparecerán con el tiempo. El tema es que todas estas complicaciones son inherentes al nuevo sistema impositivo, y para corregirlas /si se puede) habrá que hacerle ajustes. Y con eso tendremos un esquema tributario complejo, lleno de regla raras que se aplican en algunos casos y sin un principio rector claro. Y al final, es probable que haya más formas de elusión que bajo el sistema actual. Es lo que sucede en los países con este tipo de sistemas impositivos.

¿Qué hacer con los nuevos recursos?

Si el lector revisa este blog, sabrá que la gratuidad me parece un serio error. Perjudicará a la sociedad (por una mala asignación de los recursos educativos); a las universidades del Estado, ya que lo importante será el apoyo del gobierno para conseguir recursos y no la calidad académica;, y a la equidad, pues recibirán universidad gratuita quienes podían pagar por ella.

ContraReforma
Un volante de la UDI contra la reforma

Es una transferencia importante desde la sociedad a los más ricos. Después de todo, casi todos los jóvenes del último quintil van a la universidad, por lo que se verán beneficiados. Es difícil de creer que un número similar perteneciente a los otros quintiles asista a la universidad. Además, en la actualidad, los jóvenes de segmentos más desventajados tienen acceso a subsidios para costear sus estudios. Por lo tanto los jóvenes del 20% más rico –o sus familias– serán los más beneficiados. Si de mi dependiera, usaría los recursos para aumentar el gasto en educación preescolar y escolar en forma inteligente.

Eliminación del FUT

R. Fischer

No soy un experto en materia tributaria, por lo que es probable que los comentarios que siguen muestren un deplorable número de errores. Pese a ello, hay principios generales en materia de políticas públicas que son aplicables a la teoría impositiva. Uno de ellos es que es deseable que la estructura de las políticas públicas esté basada en principios generales consistentes y no que sea un conjunto de medidas arbitrarias adoptadas porque buscan alcanzar un objetivo.

El problema de este segundo enfoque, que podemos llamar anárquico, de las políticas públicas es que al no tener una consistencia interna, es fácil que una propuesta introduzca fenómenos perversos que a primera vista parecen ser de segundo orden pero que adquieren relevancia una vez implementada la medida. Además, el enfoque anárquico no ofrece una guía sobre como corregir estos efectos de segundo orden, por lo que se adoptan correcciones adicionales que hacen cada vez más complejo entender los efectos de cada medida sucesiva. Esta larga introducción es para explicar porqué me parece errónea la idea de eliminar el FUT, sin referirme a las consecuencias –buenas o malas–, de un aumento en la recaudación impositiva.

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El FUT

El sistema tributario chileno tiene una virtud: es consistente lógicamente: son las personas las que pagan los impuestos, por lo que las utilidades retiradas de las empresas descuentan los impuestos ya pagados por ésta. Esto es lógico, porque de otra forma habría una doble tributación de esos ingresos. Esto generaría una distorsión productiva. Una consecuencia es que sería preferible para las empresas endeudarse (un costo deducible) que usar capital propio para inversiones.

El FUT aparece porque no siempre se retiran las utilidades de las empresas año a año. Esto puede ocurrir porque la inversión planeada es importante, y requiere acumular recursos durante varios años, o porque la empresa teme que en el futuro mediano sus perspectivas son malas (tal vez teme una crisis en su sector) y desea mantener reservas para sobrevivir el período difícil, o porque sus propietarios desean suavizar la variación en sus ingresos en el tiempo por motivos tributarios.1 Todos estas son razones legítimas para mantener utilidades en la empresa por períodos más o menos largos, y el FUT es un mecanismo que permite que esas utilidades no sean sujetas a doble tributación.

El FUT básicamente es un mecanismo para recordar los impuestos a las utilidades que pagó la empresa sobre esas utilidades acumuladas. Por lo tanto, es un saldo impositivo a favor de los propietarios de las empresas, que pueden utilizar cuando retiren las utilidades, o incluso es un valor que se puede transferir si la empresa se vende.2 Mirado así, no hay nada malo con el FUT y es más bien un mecanismo que se integra correctamente con nuestro sistema impositivo, manteniendo su consistencia.  Como muestro más adelante, eso no ocurre con propuestas alternativas.

Problemas del FUT

El problema del FUT no es su consistencia lógica, sino que la forma en que ha sido implementado.3 Aparentemente, es muy fácil retirar utilidades acumuladas aprovechando el FUT para no pagar más allá del 20%  (o menos). que pagan las empresas sobre sus utilidades. Aunque el actual gobierno hizo algunos esfuerzos para modificar las leyes tributarias y eliminar algunos de los resquicios del FUT, sus esfuerzos fueron anémicos y ante la oposición de tributaristas y de empresarios que se benefician de las reglas actuales, abandonaron el intento.

En esas condiciones es difícil aumentar los ingresos impositivos, porque una parte importante de la potencial  base tributaria (las utilidades no retiradas de las empresas) quedan fuera del alcance de un alza de impuestos. Es por ello que se desea modificar el sistema, eliminando el FUT. Me parece que es un error; lo que se debe modificar son las reglas que se usan en el FUT de manera de evitar la evasión y la elusión indeseada.

FUT!

Porqué no eliminar el FUT

Para entender porque eliminar el FUT es un error, consideremos otro mecanismo de evasión y elusión impositiva: los gastos de las empresas. Muchos empresarios aprovechan los gastos de la empresa para cubrir gastos personales (por ello muchos, al combinarlo con utilidades no retiradas pagan menos del 20% del impuesto a los ingresos). Pero nadie concebiría que lo que debe hacerse es eliminar el descuento del gasto de las empresas y tributar sobre los ingresos. Un buen sistema impositivo trata de fiscalizar y castigar cuando se cargan gastos personales a las empresas, así como intenta eliminar los resquicios usados por empresarios que  eluden la obligación de separar los gastos personales de los gastos de la empresa.

Lo mismo debe hacerse con el FUT, cambiando las reglas que permiten la elusión y facilitan la evasión, pese a la oposición de los tributaristas y otros que se benefician del sistema de resquicios actual. Es una tarea más difícil que eliminar el FUT, pero solo así puede mantenerse la consistencia del sistema impositivo.

Problemas de las alternativas

Al eliminar el FUT, se hace más difícil que la empresa invierta con sus propios recursos, por lo que, en compensación, se ha propuesto la depreciación instantánea de los activos, lo anularía el efecto negativo de la eliminación del FUT sobre las inversiones, El problema es que la propuesta es inconsistente, en el sentido de ser una medida que persigue un objetivo único (no perjudicar las las inversiones)  sin considerar el contexto impositivo más general.

Al asimilar el gasto corriente de una empresa con sus inversiones (al ser la depreciación instantánea) se introducen distorsiones en el sistema económico cuyos efectos no comprendemos (ni siquiera me gusta la depreciación acelerada por el mismo motivo). Cuando éstas aparezcan, habrá que corregirlas con otras medidas inconsistentes, que darán origen a nuevos problemas, mientras los tributaristas se hacen más ricos.

Otro ejemplo de los problemas de eliminar el FUT es el de las sociedades anónimas en que no se reparten dividendos: un accionista minoritario se verá perjudicado pues debe pagar impuestos sobre ganancias que no ha retirado, algo que no ocurre con el FUT. Corregir esa distorsión introducirá nuevos problemas, y así sucesivamente. No corregirla tendrá un impacto negativo sobre los mercados bursátiles y sobre la capacidad de las firmas de financiarse mediante aumentos de capital.

Conclusión

Tal vez por mi formación, prefiero los sistemas de reglas consistentes, porque sirven como guías que disciplinan las políticas públicas. Una vez que eso se pierde, todas las propuestas son aceptables, y campea el lobby. Es por ello que creo que es un error eliminar el FUT,  a diferencia de modificar las reglas de aplicación que permiten que muchos empresarios paguen muchos menos impuestos de los que corresponderían.

Nota:

1. Existen también razones menos legítimas para acumular utilidades no retiradas, que examinaremos más adelante.

2. No se cual es la regla del SII aplicable a estas ventas, pero parece de toda lógica que,si una parte de la ganancia de capital en la venta no tributa eso no puede extenderse a la parte de la ganancia se capital asociada al FUT. Es decir, si las ganancias de capital puras estuvieran exentas, y si estas ganancias de capital incluyeran un X% de FUT, ese X% de la ganancia de capital no debería estar exenta. De otra forma habría una doble exención, lo que sería icnonsistente con el modelo impositivo.

3.  Aquí entro en la parte tributaria que no entiendo bien.

4. Los tributaristas saben que cualquier alternativa  (que necesariamente será inconsistente con un sistema integrado) será un terreno fértil en resquicios, por lo que su oposición a eliminar el FUT será menor que a mejorarlo.