Renegociaciones de contratos de concesión

R. Fischer

Es interesante observar el efecto de romper un tabú. Luego de las críticas que se le hicieron hace años a las renegociaciones de los contratos de concesión, y de la crisis Mop-Gate, éstas se terminaron. En particular, se frenaron aquellas renegociaciones que involucraban aumentos en el plazo de las concesiones como mecanismo de compensación al concesionario por las obras adicionales. Sin embargo hace poco más de una semana el MOP decidió ampliar en dos años el plazo de concesión del aeropuerto de Pudahuel a cambio de obras complementarias para resolver el problema de congestión. ¿Resultados?

En El Mercurio de hoy aparecen las siguientes propuestas de renegociación de contratos que involucran obras adicionales, a cambio de extensión de plazos:

Espero que nadie se sorprenda.

Concesiones y construcción directa en el MOP

En los últimos años, Eduardo Engel, Alexander Galetovic y el autor de este blog hemos trabajado en la economía de las concesiones de infraestructura. El motivo para estudiar este tema y no la economía de la construcción de infraestructura normal por el Estado es simplemente por el tipo de problemas económicos que aparecían en concesiones.

La razón para esta historia es que en el reciente 2 Encuentro de la Sociedad Chilena de Políticas Públicas hubo un panel sobre concesiones. Luego de una interesante discusión, que entre otros temas, se refirió a la renegociación de contratos de concesión, una participante sugirió que la renegociación de los contratos de construcción tradicional del MOP era un problema mucho más serio. La intervención fue buena ya que efectivamente poco se sabe sobre las condiciones en que se realizan los contratos de construcción directa del MOP.

La Dirección de Concesiones en su página web publica todos los documentos relacionados con sus proyectos, incluyendo todas las renegociaciones de los contratos (esto permitió calcular la importancia de las renegociaciones de concesiones). Asimismo se publican las Bases de Licitación con todas sus modificaciones y la oferta económica ganadora. Solo falta incluir en la página las ofertas de los perdedores e información económica sobre la operación de la concesión, pero en general es una página web informativa y útil.

Luego de una búsqueda, este blog no pudo encontrar nada que se le pareciese a esta información en la página web del MOP o de la Dirección de Vialidad. Es posible que algo esté en Chilecompras, pero una revisión sumaria mostró solamente pequeñas compras de materiales de las Direcciones o contratos de mantenimiento y limpieza de poca importancia. Es decir, no hay nada parecido, o al menos nada fácilmente accesible para controlar como el MOP contrata y renegocia contratos de construcción de obras, los que pueden representar cientos de millones de dólares al año (el presupuesto MOP es mayor, pero incluye otras actividades).

La prouesta de este blog es que el MOP haga el esfuerzo por entregar en su página web la misma información y con la transparencia que tiene la página de la Dirección de Concesiones, al menos para los contratos que exceden un cierto monto, por ejemplo, US$5 millones. Será interesante ver cómo son las renegociaciones de esos contratos.

Algo pasa con Besalco

Es extraño que tantos proyectos de infraestructura pública en que está incolucrado Besalco tengan problemas.

  1. El Camino de la Pólvora debió ser relicitado luego de adjudicárselo en 2003 en una licitación privada. En aquellos momentos, uno de los directores de la empresa erael entonces ex-ministro de Obras Públicas Cruz. En la licitación abierta posterior otra empresa se adjudicó el proyecto en $10.000 millones menos.
  2. Luego las cárceles concesionadas. El Estado tuvo grandes problemas en su relación con la empresa en una de las cárceles, y en el proceso arbitral se observaron circunstancias (ver el reciente recuento de Eduardo Bitrán de las circunstancias del caso) que tuvieron un enorme costo para el Estado. Las cárceles de Besalco aún no están terminadas pese a que ha pasado casi una década.
  3. Ahora se suspende el proceso administrativo de la licitación del hospital de Talca, que ganó Besalco. La segunda empresa estimó que fue dejada fuera de bases en forma arbitraria luego de un cambio de última hora, pese a que su prppuesta era $8.600 millones más barata que la de Besalco.

Es indudable que algo sucede entre Besalco y el Estado. Dados los malos resultados, tal vez Besalco debería abandonar los negocios con el Estado, y el Estado establecer que debido a la «yetta» que tienen sus proyectos con Besalco, ésta empresa queda excluída de nuevas licitaciones.

Obras en aeropuerto

Uno de los problemas en las concesiones es que son difíciles de adaptar a cisrcunstancias cambiantes. Si por ejemplo, la demanda crece muy poco y los ingresos del concesionario caen, hará muchos esfuerzos de lobby para conseguir regalías del Estado. España muestra un caso; en forma unánime, el Parlamento (a propuesta del ejecutivo) acordó subsidiar a las concesionarias de carreteras por la caída en la demanda producto de la crisis económica. Esto es sorprendente, porque la situaciçon económica española muestra un enorme déficit, y porque no parece que exista una obligación legal de proveer un salvavidas a los concesionarios.

Por el contrario, si la demanda crece en exceso, es un problema modificar el diseño de las obras para acomodar el aumento en la demanda. La dificultad radica en la contraparte, la que cobrará caro por las obras que se requieren. Por ejemplo, podría cobrar mediante un alargamiento del plazo de la concesión (el caso del aeropuerto de Santiago, AMB). Este alargue puede ser muy valioso, porque hay poca incertidumbre enla demanda y las obras de adpatación son poco costosas. La alternativa es recomprar la concesión antes del final del plazo, de manera de reconcesionar o que el Estado realice las obras a su costo (y reciba los ingresos futuros de la concesión). En tal caso es necesario tener una regla predeterminada (en el contrato de concesión) para definir el valor de recompra. De otra forma, será muy conflictiva la recompra, pues el valor de la concesión remanente dependerá de variables tales como el crecimiento futuro de la demanda, la cual originará conflictos. El método VPI resuelve ese problema al definir un valor de recompra como el remanente de ingresos que faltan por recaudar, menos los costos de operación y mantenimiento predefinidos. El métodp es apropiado para carreteras y otras obras en las cuales el manejo de la demanda no es importante.

En todo caso, en el caso del aeropuerto AMB la demanda de diseño se ha alcanzado mucho antes del fin de la concesión, condenando a los usuarios a experiencias cada vez más tercermundistas. Y aún quedan cuatro años de concesión. Por lo tanto, es imprescindible construir obras adicionales antes del término de la concesión, para responder al crecimiento de la demanda. Una posibilidad es alargar la concesión a cambio de las obras, una mala alternativa por los problemas mencionados arriba. Segundo, el Estado podría adelantar el fin de la concesión, pero esto requeriría negociaciones difíciles con el concesionario. Otra posibilidad es que el Estado encargue las obras, a su propia cuenta (tal vez llamando a una licitación indpeendiente, de ser posible), y que luego traslade los costos de la inversión al futuro concesionario. Esta es probablemente la mejor alternativa para resolver un problema que se volverá agudo en poco tiempo.

Ruta 5

El Mercurio ha criticado al Ministerio de Obras Públicas por lo lento de la reconstrucción de la Ruta 5 luego del terremoto. El Ministerio ha reaccionado señalando que no tienen herramientas para acelerar el proceso de reconstrucción, porque no lo permiten los contratos. Es raro que los contratos sean tan asimétricos que los concesionarios puedan poner todo tipo de condiciones para instalar tags, o solicitar renegociaciones de los contratos cuando cae la demanda, pero el Estado no dispone de herramientas de ningún tipo para acelerar el tempo de reconstrucción de la ruta más importante del país, como por ejemplo, reduciendo los peajes en las zonas afectadas. Según el MOP, el castigo máximo es de 20UTM diarias, que solo es aplicable a partir del primero de enero de 2010.

Es probable que el Ministerio no hay sido diligente en revisar los contratos para encontrar formas más efectivas de presionar a los concesionarios para que apuren las reparaciones. Al menos no parece haber ninguna cláusula –en los contratos origiales– que especifique que solo a partir del fin del año calendario es posible imponer multas por la lentitud de las reparaciones. Tal vez el MOP debería contratar mejores abogados.

Tubo submarino

En la Tercera, hoy, se describe un proyecto de un tubo submarino que llevaría agua desde las desembocaduras de ríos de la zona central hasta el Norte de Chile, ayudando a resolver el problema de agua en la zona. Incluso se podrían desarrolllar proyectos agrícolas de primores, dado que agua, aunque más barata que la desalinización, sería mucho mayor que en las zonas en que el agua abunda.

El megaproyecto puede ser una respuesta eficiente a la inequitativa (por ponerlo en términos distributivos) distribución del agua en Chile. Supuestamente esto resolvería el problema de agua de las mineras, pero eso es extraño. Las mineras tienen un costo del agua elevado pues no solo deben desalar el agua, sino además elevarla a varios miles de metros de altura. En esto último están los mayores costos. Lo cual no cambia si el agua proviene de un ducto submarino que emerge a nivel del mar.

Por supuesto, las mineras se benefician con la mayor disponibilidad de agua en las ciudades del Norte, pues demandan menos de las fuentes de la zona, que ellas pueden aprovechar en su origen, en las alturas. Esto también se puede haceren le caso del suministro de agua de una planta desalinizadora. La gracia del agua del Sur, para este blog, es su abundancia. Básicamente se podría llevar un río mediano al Norte con todos los beneficios que eso significa. Desde el punto ecológico, el efecto sería aumentar algo la salinidad de la desembocadura del río de origen, a menos que fuera un río con flujo muy bajo, tal vez en verano.

Si se pudiera alargar el proyecto hasta Arica, probablemente los problemas de esa ciudad se acabarían. Con agua y playas de aguas tibias se podría transformar en un destino turístico magnífico.

Renegociación de concesiones

El Mercurio trae la noticia de que el MOP estaría negociando con la concesionaria de Américo Vespucio Norte la ampliación a tres pistas de la cuesta de La Pirámide. Este es uno de los casos en que las investigaciones muestran que la renegociación de un contrato de concesión es lo menos apropiado. Los motivos:

1. Se negocia en una situación de monopolio bilateral, sin la intervención de competencia. Por lo tanto, la provisión de la tercera pista saldrá más cara que si se hubiera llamado a licitación de una obra financiada por el Ministerio de Obras Públicas.

2. La obra se pagará probablemente con un alargue de la concesión original, o con un alza de tarifas. Es muy improbable que se pague con recursos del presupuesto anual del MOP. Esto significa que gran parte de los costos del proyecto recaerán sobre futuros gobiernos, sin incidir mayormente en los presupuestos anuales del gobierno actual.

3. Al pagarse de esta forma, no aparecerá en el presupuesto anual (y acaso tampoco en el registro de las deudas contraídas), por lo que el Ministerio estará gastando más de lo aprobado por el Congreso.

Una actuación del TDLC

El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia ha emitido una sentencia en que condena a la empresa concesionaria del Puerto Seco de Los Andes a una multa de 350 Unidades Tributarias Anuales ($156 MM). Este puerto seco acoge los camiones procedentes del lado Atlántico de América Latina para su revisión por Aduanas y servicios como el SAG. La empresa cobraba por el servicio de estiba y desestiba, pese a que en la mayoría de los casos realizaba muchas menos actividades que aquellas incluidas en la definición del servicio, de acuerdo a las Bases de Licitación. En ello fue amparada por el MOP, que no hizo ningún intento de moderar los sobreprecios cobrados por el concesionario, pese a los múltiples reclamos de las empresas importadoras. Debido a que el Puerto Seco es un monopolio, sus actividades caen plenamente en el ámbito del TDLC.

La sentencia es demoledora en sus críticas al MOP por su comportamiento acomodaticio con la concesionaria. Para proteger sus concesiones presentes y mantener el interés en concesiones futuras, el MOP permite que los concesionarios abusen de su posición dominante (como también ha ocurrido en otros casos, como por ejemplo, en el aeropuerto de Pudahuel respecto a los courier). Con ello el MOP se desvía de lo que debería ser su objetivo en concesiones, es decir, proveer infraestructura pública costo-eficiente para los usuarios, y prefiere proteger a los concesionarios, ya que una reputación de ser generoso estimula la partiicpación en concesiones futuras.

Tal vez el punto más notable en la sentencia es que muestra lo mal diseñadas que estaban las Bases de Licitación (BALI). Las bases establecían que la concesión sería otorgada a la empresa que ofreciera el menor precio del servicio TAR (acceso al recinto y uso de parqueaderos y andenes) cuyos ingresos serían los que financiarían y rentabilizarían el proyecto. Además el MOP estableció tarifas máximas para una serie de otros servicios que podría prestar el concesionario en forma anexa. Pero estos servicios siempre fueron concebidos como accesorios y no la fuente principal de ingresos de la concesión, o también habrían sido un factor económico de licitación.

Pues bien, el concesionario ganó con una tarifa TAR de cero. Su objetivo era recuperar su inversión y obtener rentas cobrando el precio máximo por los otros servicios (incluso cuando lo que ofrecía era otro servicio). Al elegir esa tarifa TAR, el concesionario dejaba fuera a las demás empresas que competían por la concesión, sin por ello comprometer sus ingresos, que serían muy superiores a los que habría obtenido de competir lealmente con ellas. Esto fue determinado por el TLDC, cuyos cálculos apuntan a un cobro por camión de 33-55% del valor efectivamente cobrado para rentabilizar la inversión. Fue una triquiñuela del concesionario a la que el MOP accedió, probablemente porque de otrra forma habría demostrado los errores en las BALI

En resumen, una sentencia contundente que muestra el peligro de la dependencia del sistema de concesiones cuando sus objetivos apuntan máss a defender lo ya hecho que a procurar reducir los costos de los servicios para los usuarios de infraestructura

Programa de concesiones de infraestructura

El gobierno ha anunciado un gigantesco programa de concesiones. Al observar los numeros, es evidente que el dólar se ha desvalorizado, pues los montos asignados a proyectos que parecen relativamente poco importantes alcanzan a los cientos de millones de dólares. Asimismo, es poco probable que hayan muchos proyectos que se autofinancien, o que incluso llegien cerca de ello. Por ejemplo, los accesos a la ciudad de Iquique se estima costarán US$190 millones de dólares. Es poco probable que la concesión genere los recursos para pagar por el proyecto, por lo que recibirá un subsidio. ¡Las bases de licitación admiten incluso la posibilidad de un subsidio de 100% de la inversión estimada! En tal caso los ingresos del proyecto alcanzarían solo al mantenimiento, o tal vez ni a eso, si los costos están sobreestimados. Incluso los corredores segregados para los buses del Transantiago tienen valores más altos que los estimados en el pasado, que alcanzaban unos US$5MM/km, pero ahora alcanzan valores que doblan esa estimación.

Lo que se observa es que la mayoría de los proyectos generan pocos ingresos por peajes, y se deben sostener mediante subsidios. Pero en tal caso, es importante notar que ese subsidio, que se paga en forma diferida en la mayor parte de los casos, corresponde a deuda del Estado. En particular, en aquellos casos en que todos los ingresos probvienen del Estado, la justificación de la concesión no puede estar en un supuesto ahorro presupuestario, sino simplemente en que las concesiones son más eficientes en empaquetar construcción, operación y mantenimiento y que se completan a tiempo más a menudo.

Sin embargo, la literatura indica que en los casos de concesiones más complejas, como hospitales o cárceles, es más probable que los resultados sean peores que en casos más sencillos, como en el sector de transporte. En particular, hay problemas con el diseño de hospitales, que muchas veces sacrifican amenidades en pro de reducir costos. Asimismo, las concesiones introducen rigideces en el gasto, ya que se debe seguir pagando por infraestructura concesionada cuando se deben reducir gastos en el sector, en respuesta a una crisis (el caso del Reino Unido). Otro problema es la sensación de recursos ilimitados, que tienta a los ministerios a construir en exceso.

Por último, en el pasado el auge de las concesiones estuvo asociado a corrupción y a conflictos de intereses, que de ocurrir en esta ocasión serían más notorios, debido a las afiliaciones anteriores de miembros del MOP.

Links de hoy

  • Una noticia para paranoicos: India requiere que los aparatos de telefonía móvil sean testeados para detectar software que pueda sabotear las comunicaciones. Temen que China pueda intervenir los aparatos que les vende.
  • En el Mercurio, de hoy, un artículo del Wall Street Journal sobre el futuro de China, dedicad oa lo que ocurrirá cuando comience a decrecer la población económicamente activa. El momento clave es cuando haya un equilibrio en los flujos migratorios entre ciudades y campo. En efecto, en China podría decrecer el número de trabajadores económicamente activos a partir de 2015, pero la migración campo-ciudad podría seguir manteniendo bajos los precios del trabajo por mucho más tiempo.
  • En El Mercurio de hoy aparece la propuesta del MOP de un gigantesco programa de concesiones. Es un tema que merece ser discutido en más detalle.